[국가균형발전 특별기획]수도권은 더 커졌고 지방은 비었다…역대 균형발전 정책의 반면교사

산업·교육·자본은 그대로…'분산' 중심 정책 '구조전환' 한계

세종특별자치시 정부세종청사 전경.[사진=유대길 기자 [e-mail]]

수도권 인구 비중이 전체 인구 중 절반을 넘어서면서 ‘지방 소멸’은 더 이상 미래의 위험이 아닌 현재의 위기로 다가왔다. 역대 정부가 공공기관 이전, 혁신도시 조성, 지역 공약 등을 통해 국가균형발전을 추진해 왔지만 결과적으로 수도권에 인구·자본·일자리는 더욱 집중됐고 지방은 점점 쇠퇴하고 있다는 평가가 나온다. 전문가들은 역대 정부 균형발전 정책에서 반복된 한계를 ‘반면교사’로 삼지 않는다면 수도권 일극 체제 탈피가 쉽지 않다고 지적한다.

앞서 참여정부는 국가균형발전을 핵심 국정과제로 설정하고 공공기관 이전과 혁신도시 정책을 추진했다. 문제의식은 분명했지만 민간 기업과 양질의 일자리, 대학과 연구 기능까지 함께 이동하는 구조적 변화로 이어지지는 못했다. 수도권 중심의 산업·교육·자본 구조는 그대로 유지된 채 지방은 행정 기능만 이전된 상태에 머물렀다는 평가다.

유현아 국토연구원 부연구위원은 행정 기능 이전에도 산업·교육·자본 등이 수도권에 집중된 구조가 유지되면서 악순환의 고리를 끊지 못했다고 지적했다. 그는 “수도권에 있어야 일자리와 교육의 기회를 잡을 수 있고 부동산 등 자산을 지킬 수 있으며 수준 높은 의료와 문화의 삶을 누릴 수 있다는 믿음이 현실과 부합되기 때문”이라며 수도권 집중이 사회적 인식과 구조가 맞물린 결과라고 설명했다.

이명박·박근혜 정부를 거치며 균형발전의 정책적 우선순위는 상대적으로 낮아졌다. 광역경제권이나 지역 공약은 제시됐지만 수도권 규제 완화와 성장 중심 전략이 병행되면서 수도권은 오히려 교통망 확충과 개발을 통해 ‘확장 가능한 공간’으로 진화했다. 그사이 지방은 인구 유출과 고령화가 본격화됐다.

문재인 정부 역시 공공기관 추가 이전과 지역 공약을 내세웠지만 산업·교육·주거·교통을 아우르는 국가 차원의 공간 재설계로까지는 나아가지 못했다.

역대 정부 균형발전 정책 실패의 공통 원인으로는 △권력과 자본의 수도권 집중 구조 유지 △산업·교육·주거 정책의 분절적 추진 △지방은 보조 대상, 수도권은 성장 중심으로 보는 인식 구조가 꼽힌다. 수도권 과밀을 관리하는 정책은 이어졌지만 성장의 방향 자체를 바꾸는 시도는 부족했다는 평가다.

결국 이러한 정책 접근은 수도권과 지방 모두의 삶의 질을 떨어뜨리는 역설을 낳았다. 수도권은 과밀과 집값 급등, 교통·주거 부담으로 ‘유입은 늘지만 정착은 어려운 공간’이 됐고 지방은 인구 유출과 산업 공동화로 소멸 위기에 직면했다.

전문가들은 과거 정부의 균형발전이 ‘인구를 조금 나누는 정책’이나 ‘지역에 예산을 더 주는 정책’ 등 분산에 초점을 맞췄다면 앞으로는 국가의 산업·교육·재정·의사결정 구조를 어떻게 재배치할 것인지를 고민해야 한다고 조언한다. 균형발전이 더 이상 ‘지방을 돕는 정책’이 아니라 국가의 지속 가능성을 좌우하는 구조 개편 과제로 떠오른 만큼 산업·교육·재정·의사결정 구조를 다시 설계하지 않으면 같은 실패가 반복될 가능성이 크다는 것이다.

이삼수 LH 토지주택연구원 국토공간연구실 팀장은 수도권 중심의 정책 의사결정 구조 자체를 뒤집어야 한다고 지적했다. 이 팀장은 “정책 의사결정 구조가 중심부로 쏠리면서 수도권 집중 논의가 실질적인 구조 전환으로 이어지지 못했다”며 “수도권 집중은 완화의 문제가 아니라 성과를 어떻게 확산시킬 것인가 하는 문제로 봐야 한다”고 말했다.